适应经济社会发展强化科学审慎监管
——《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》解读
市场监管总局反垄断局局长吴振国
自《反垄断法》于年8月1日施行以来，中国反垄断执法机构认真履行职责，有效开展反垄断执法，对维护市场公平竞争、保护消费者利益、促进中国社会主义市场经济持续健康发展发挥了重要作用。同时，中国反垄断执法机构完成了“三合一”的优化整合，由市场监管总局承担反垄断统一执法的职责。在此背景下，为适应内外市场环境的变化，满足市场监管体制改革和反垄断执法体制改革需要，强化反垄断统一执法，市场监管总局制定出台《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》（下称《暂行规定》）具有特殊重要的历史和现实意义。《暂行规定》实现了我国反垄断执法机构整合后滥用市场支配规制制度的统一、细化和优化，是我国滥用市场支配地位规制制度发展完善的重要里程碑。
一、指导思想
法治是现代市场经济健康发展的基石，法治经济是市场经济的本质特征。党的十九大报告将坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分，明确要求“推进依法行政，严格规范公正文明执法”。在《暂行规定》的起草过程中，我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党和国家机构改革精神，全面落实党的十九大提出的“打破行政性垄断，防止市场垄断”战略部署，围绕建设现代化经济体系和促进经济高质量发展要求，以保护市场公平竞争和维护消费者利益为主线，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，实现反垄断工作优化协同高效，推动构建统一开放、竞争有序的市场体系。
二、起草原则和过程
（一）起草原则
在《暂行规定》起草过程中，我们严格遵循了“开门立法、继承创新、凝聚合力、服务人民”的十六字方针。
1.开门立法。认真听取各有关方面意见，充分保障各方在制度建设中的知情权、参与权、表达权和监督权。制定过程中，通过书面征求意见，召开立法座谈会、论证会、研讨会以及公开征求意见等形式，广泛听取国务院反垄断委员会成员单位、地方市场监管部门、专家学者、商会协会、中外律所和企业的意见，汇集各方智慧，确保《暂行规定》制度安排的科学性。
2.继承创新。《反垄断法》实施十余年来，中央和地方反垄断执法机构查处滥用市场支配地位案件达61件，在该领域积累了较为丰富的执法经验，形成了较为清晰的执法思路和成熟做法。我们注重制度的延续性，在整合发展改革委和原工商总局相关规定基础上，实现实体性规定和程序性规定合一。同时坚持问题导向，充分总结10余年来执法经验，借鉴国外成熟执法经验和国内外研究成果，探索符合中国国情的规律和规矩，着眼于解决执法实践中的难点和疑点问题，确保公平公正执法，提高执法透明度和可预见性，回应社会期待。
3.凝聚合力。充分发挥机构改革成效，适应反垄断执法面临的新形势、新任务，优化和加强央地两级执法体系，明确各自任务分工，统一执法规则和标准，为依法行政提供清晰指引。同时强化执法监督，建立相关制度机制，加强对地方执法的指导与监督，推动构建统一、规范、高效、权威的反垄断执法体系，形成上下联动的良好执法局面。
4.服务人民。广大人民群众对维护权益的期望、对公平竞争市场环境的渴求，是人民对美好生活需要的重要体现。保护好消费者权益，保护好人民群众利益，是实现共享发展的本质要求，也是许多市场经济国家反垄断监管的重要方向和最终目的。《暂行规定》为更好地履行反垄断执法职能提供制度支撑，通过反垄断执法切实保护消费者知情权、选择权、公平交易权等各项权利，为人民群众营造良好的消费环境，切实增强人民群众获得感和幸福感。
（二）起草过程
年10月，市场监管总局启动了《暂行规定》起草工作。在吸收整合国家发展改革委《反价格垄断规定》《反价格垄断行政执法程序规定》和原国家工商总局《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》有关内容的基础上，结合反垄断执法实践要求，起草形成初稿。通过研讨会、座谈会、书面征求意见等方式，吸收采纳了总局各司局、各省级市场监管部门、国务院反垄断委员会专家咨询组、近20家高校及研究机构、超过30家行业协会商会、超过20家中外律师事务所、数十家中外企业的意见后，经修改完善形成征求意见稿，于年1月至2月向社会公开征求意见，并书面征求全国人大常委会法工委、最高人民法院以及国务院反垄断委员会13家成员单位意见。
年2月至3月，市场监管总局对征求意见反馈情况进行研究吸收，并对《暂行规定》作进一步修改完善。随后多次召开立法论证会、修法工作会，邀请相关政府部门、地方市场监管部门、行业协会商会和研究机构专家，对《暂行规定》进行逐条研究论证和修订，形成了《暂行规定》并经批准颁布实施。
三、制度设计
《暂行规定》着眼于预防和制止滥用市场支配地位行为，规范和保障市场监管部门依法行使职权，有效引导市场主体依法合规经营。《暂行规定》共三十九条，既总结执法经验，又注重解决现实问题，主要围绕三方面内容进行制度设计：
（一）完善执法机制
反垄断执法是中央事权，为了充分调动地方执法力量，《暂行规定》适应现实需要，明确了授权省级市场监管部门负责本行政区域内滥用市场支配地位行为的反垄断执法。同时，《暂行规定》明确了省级市场监管部门按照市场监管总局的相关规定查处滥用市场支配地位行为，规定了加强对省级市场监管部门执法的监督，建立了严格的监督机制，有利于有序开展滥用市场支配地位反垄断执法，建设全国统一开放、竞争有序的大市场。
（二）明确执法程序
机构改革前，受职能交叉和习惯做法等因素影响，原反垄断执法机构规制滥用市场支配地位的实体和程序内容分属不同部门规章，垄断协议和滥用市场支配地位行为的执法程序置于同一规定中。机构改革完成后，同一垄断行为类型适用不同实体标准和程序规定的情况给执法实践造成了很大困惑，无法适应反垄断统一执法工作的需要。同时，考虑到《反垄断法》规定的不同类型垄断行为和滥用行政权力排除、限制竞争行为的执法程序均有较大差别，我们以行为类型作为出发点和分类标准，根据查处滥用市场支配地位行为案件的主要环节，分别明确了举报、立案、调查、处理等程序性规定，明确了承诺的提出、中止调查决定的作出和恢复调查，并明确了行政处罚决定书的内容及依法向社会公布的要求，进一步提升了反垄断执法的规范性、透明度。
（三）细化相关考虑因素和具体情形
《暂行规定》主要针对认定滥用市场支配地位的考虑因素、滥用市场支配地位行为的具体情形、滥用市场支配地位的处罚等内容作出了细化规定。上述内容在《反垄断法》里均有规定，但较为原则，都是概括性描述，存在操作性不强、指引性不明等问题。《暂行规定》在总结执法经验的基础上，逐一进行了细化，适应现实执法需要。同时，《暂行规定》注重与垄断协议、滥用行政权力排除限制竞争等其他制度相衔接，明确了经营者行为的界限，增强了制度的可操作性，有利于执法机构在执法中把握尺度，也有利于市场主体合规经营，加强自律。
四、条文变化
总体看，相较于国家发展改革委《反价格垄断规定》《反价格垄断行政执法程序规定》和原国家工商总局《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》有关内容，《暂行规定》的主要变化有七个方面：
（一）强调平等对待所有经营者
随着我国反垄断执法力度的加大，尤其是一些外国企业成为反垄断调查和处罚的对象，国际上出现了一种声音，质疑中国反垄断执法是专门对付外国企业的，即存在所谓的“选择性执法”和通过反垄断来实现贸易保护和投资保护的问题。在此背景下，《暂行规定》有力地回应了各方关切，在第四条明确，“反垄断执法机构查处滥用市场支配地位行为时，应当平等对待所有经营者”。这一规定既是依法行政的必然要求，也重申和体现了对待内资和外资、国有与民营、大公司与中小企业一视同仁的执法原则，有利于消除外界误解，增进执法机构与各方互信，营造公平竞争的市场环境。
（二）完善执法授权与监督机制
根据我国《反垄断法》第十条规定，反垄断执法属于中央事权，由国务院规定的承担反垄断职责的机构负责反垄断执法工作。这有利于保证反垄断执法的统一性，建设全国统一开放、竞争有序的市场体系。同时，考虑到案件数量多、工作量大，所有案件均由国务院反垄断执法机构直接处理不现实，《反垄断法》同时规定，国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构负责有关反垄断执法工作。《暂行规定》据此完善了针对滥用市场支配地位行为的执法授权和监督机制。
一是明确普遍授权。《暂行规定》对滥用市场支配地位行为反垄断执法机制作了系统性规定，明确了普遍授权原则，这与年2月发布的《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》（国市监反垄断〔〕号）保持了一致。《暂行规定》建立了国家和省两级执法机制，规定了市场监管总局负责查处跨省（自治区、直辖市）的、案情较为复杂或者在全国有重大影响的以及认为有必要直接查处的滥用市场支配地位行为；省级市场监管部门负责本行政区域内滥用市场支配地位行为的反垄断执法工作，并可进一步委托下级市场监管部门进行调查（后者须在委托范围内，以委托机关的名义实施调查，不得再进一步委托）。此项规定为强化垄断协议领域的执法职能，充实反垄断执法力量提供了保障；同时也充分调动地方执法力量，鼓励省级相应机构做到守土有责，维护好辖区内的公平竞争市场秩序。
二是强化执法监督。滥用市场支配地位案件危害性大、技术要求高、案情复杂，违法经营者通常都是具有强大市场力量的市场巨头，虽然省级市场监管部门执法具有反应迅速、力量充足等优势，但在面对大型企业的执法对抗及抗辩时，执法阻力、难度大，执法能力面临很大挑战，这就要求央地两级执法机构在滥用市场支配地位案件中必须加强协作、分工负责、合力推进。因此，《暂行规定》要求省级市场监管部门按照市场监管总局的相关规定查处滥用市场支配地位案件，并建立案件处理前报告和处理后备案两大制度。案前报告制度明确省级市场监管部门在作出中止调查决定、终止调查决定或者行政处罚告知前，应当向市场监管总局报告。市场监管总局将对案件的事实、法律依据和定性处理等进行分析研究，统一执法尺度。案后备案制度明确省级市场监管部门自垄断案件立案之日起7个工作日内，向市场监管总局备案，便于市场监管总局掌握全国案件查办情况，做好监督和指导。省级市场监管部门向被调查经营者送达中止调查决定书、终止调查决定书或者行政处罚决定书后7个工作日内向市场监管总局备案，便于市场监管总局掌握案件处理情况，加强执法监督。这些规定有利于有序开展滥用市场支配地位行为执法，保障执法标准和规则的统一性，提高执法的科学性和有效性。
（三）适应新经济业态发展和监管需要
近年来，互联网等新经济领域竞争问题较为突出，各方面反映较多，反垄断执法机构对此问题一直较为
