行*执法“三项制度”写入新修订的行*处罚法，明确了行*执法源头防控的正当性边界，细化了重大执法决定的法制审核标准，规范了与其他法律法规的衔接，有利于增强综合治理效能，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
新修订的《中华人民共和国行*处罚法》明确规定了行*执法“三项制度”，将试点经验上升为法律。“三项制度”是推进严格规范公正文明执法的基础性、整体性、突破性的三个制度的统称，即行*执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。近年来，国家高度重视行*执法工作，多次出台文件强调要严格规范公正文明执法，对推进行*执法体制改革也多次作出部署，为提升执法效能奠定了坚实基础。行*执法“三项制度”写入新修订的行*处罚法，明确了行*执法源头防控的正当性边界，细化了重大执法决定的法制审核标准，规范了与其他法律法规的衔接，有利于部门协同与资源整合、增强综合治理效能，对切实保障人民群众合法权益，维护*府公信力，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
明确行*执法“三项制度”实施的
正当性边界
行*执法“三项制度”是预防行*执法风险，提升执法效能的重要举措。通过行*执法事前事中事后公示、执法全过程记录及前置性的法制审核制度设计，可以有效防止行*执法中的不作为、权力寻租等现象的出现。由于预防型治理将行*规制的介入时间从事后救济提前到风险防控阶段，因此，在行*执法“三项制度”实施过程中，应当明确风险治理的正当性边界与具体程序要求。
建议通过司法解释等设置行*执法事前事中事后公示的合法性审查程序，提升行*执法公示制度实施的正当性，防止不当公开对行*相对人合法权益及行*系统公信力造成不良影响，有效防范行*执法风险，提升风险治理效能。一是审查行*执法公示是否涉及禁止公开的事项。行*执法公示不应当涉及国家秘密、影响案件审理或国家社会安全等信息，未经权利人同意的个人隐私与商业秘密公示也应当被禁止。二是审查应当予以公示的行*执法事项是否依法进行公示。行*执法公示制度不仅应当全面覆盖行*执法事前事中事后各个环节，而且应当明确一般性的行*处罚与具有一定社会影响的行*处罚公示的法定范围，确保依法履行行*执法公示责任。
建议对执法全过程记录运用的领域及适用限制进一步做出明确规定。新修订的行*处罚法第四十七条规定：“行*机关应当依法以文字、音像等形式，对行*处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”它对执法全过程记录制度作了总体规定，指出执法记录的方式主要是音像记录、文字记录，并明确了这两类记录的衔接方式与归档保存要求。但数字化记录与文书式记录的方式不同，建议通过司法解释进一步明确数字化记录方式与文书式记录的程序差异，采用数字化记录方式的，应当明确提示监控设备设置地点，现场录制的应于录制前告知并说明执法理由；采用文书式记录方式的，应当有行*相对人及执法人员的确认。执法全过程记录归档到指定地点或数据库后，可以被用于决策、监督、统计、考核等领域，但由于记录涉及行*相对人信息，建议进一步规范记录的调阅、使用、分析程序。如果行*相对人请求查阅记录，还应当进行脱敏处理，有效防范国家秘密或第三人隐私信息泄露风险。
建议进一步细化重大执法决定法制审核标准。新修订的行*处罚法第五十八条将重大执法决定法制审核作为特定行*决定的前置性程序，并对法制审核人员的资格作出规定，为防范行*执法风险提供了有力支持。实践中，各级行*机关相继制定法制审核目录，明确了法制审核的主要内容。建议在所制定的规范性文件基础上，通过行*法规区分形式与实质两个方面的审核标准和细则。在形式审核方面，重点审核执法主体是否适格，执法行为是否符合法定程序要求，执法案卷是否完备；对存在争议的处罚事项，还应审核当事人的陈述和申辩情况；对需要进行听证的行*处罚决定，还需审核是否有规范的听证文书材料。在实质审核方面，重点审核拟作出的行*处罚决定是否满足事实与证据的查明要求，是否符合相关法律规定及裁量基准适用要求。通过形式与实质两个方面的系统化法制审核，可以切实提升行*执法“三项制度”实施的风险治理效能，防范行*执法风险出现。
行*执法“三项制度”的
有效衔接与资源整合
行*执法“三项制度”是解决执法不规范问题的整体性、系统性改革措施，推进该制度有效实施，需要通过“三项制度”之间的有效衔接与多部门联动协同，形成执法的源头防控、过程管控及末端治理合力，打造规范高效的行*执法环境，提升综合治理效能。
着力实现行*执法“三项制度”之间的有效衔接。新修订的行*处罚法中涉及行*执法“三项制度”的条款共9条，制度之间的衔接协调对提升改革的系统性，避免重复建设具有重要意义。行*执法“三项制度”之间的有效衔接的前提和基础是不同规定之间的合理协调与有序衔接，不同制度之间的有效衔接是规范衔接的延伸和发展，二者共同构成行*执法“三项制度”转化为综合治理效能的重要保障。一方面，重大执法决定法制审核是执法全过程记录的重要内容，而执法全过程记录内容要经过脱敏处理才能纳入行*执法公示范围；另一方面，行*委托、裁量基准、处罚依据、实施程序等信息的执法公示，以及行*处罚程序的启动、过程、结果的记录归档，应当成为重大执法决定法制审核的必要内容。制度及规范的有效衔接，是系统提升行*执法“三项制度”综合效能的必由之路。
建立行*执法“三项制度”实施的多部门联动与工作协调机制。行*执法公示与执法全过程记录的主体是承办机构，遵循“谁执法、谁记录、谁公示”的原则；重大执法决定法制审核机构的设置应相对独立于承办机构，并须统筹协调律师、专家参与法制审核过程，确保法制审核的客观性、科学性。在行*执法“三项制度”实施的过程中，承办机构与法制审核机构关于同一行*处罚事项的意见如果出现冲突，则需通过组织协调与工作配合，规范承办机构与法制审核机构之间的材料移送、意见反馈、检查评估行为。通过多部门联动的工作协调机制建设，在公共卫生、市场监管、民*等部门相互配合基础上，强化组织协调、人员协调及具体行为的法律协调，促进行*执法“三项制度”向综合治理效能的转化与发展。
建议推进跨区域行*执法信息网络互联互通与资源整合。行*执法综合治理信息系统建设是协同推进行*执法“三项制度”，实现资源整合的重要支持。行*执法信息网络互联互通与资源整合要打破跨区域执法信息共享的困境，形成统一的行*执法公示、执法全过程记录归档、重大执法决定法制审核信息备案体系，建立行*执法案件信息分类管理制度。在跨区域协同治理过程中，应促进不同行*区划的行*执法纠错、执法信息更正等工作机制的有效衔接，逐步推进执法文书电子化，并确保相关信息真实、清晰。对其中的敏感信息设置对应的查阅与使用权限，在确保信息安全基础上，应该全面推进跨区域行*执法的信息化、智能化，提升行*执法公信力。
推进内部监督与外部监督协同发展
行*执法“三项制度”是内部监督与外部监督相结合的重要连接点。行*执法公示制度是行*系统内部及社会公众监督行*处罚过程的重要途径，通过行*执法事前事中事后公示明确权责清单，可以有效保障行*相对人知情权，在监督依据方面推动行*监督与社会监督协同发展。执法全过程记录制度确保行*执法监督可回溯，行*执法程序的启动、实施、变更全过程记录，在监督内容上促进内部监督与内部监督的协同发展。重大执法决定法制审核制度在行*系统内部建立前置性监督评议程序，并引入社会力量参与监督进程，在监督方式上推动内部监督与外部监督的协同发展。如何在行*执法“三项制度”实施过程中，释放监督治理效能，是新修订的行*处罚法实施后面临的问题之一。
建议制定体系化的行*执法监督规定，建立行*执法“三项制度”实施的监督和保障机制，推动行*系统内部监督与外部监督的无缝对接。目前，山东、河北、四川等省的立法机关已经表决通过了行*执法监督条例，以行*系统内部监督规定为核心，对本级行*区划内的行*执法监督行为进行规范。比如，在社会监督规定方面，《山东省行*执法监督条例》在第六条、第十六条分别规定了社会主体的举报权与社会组织外部评议制度。《河北省行*执法监督条例》第二十五条规定，行*执法监督机关可以委托有相应资质的社会组织展开调查评估。《四川省行*执法监督条例》第十二条规定行*执法监督机关可以面向社会聘请行*执法特邀监督员，第十五条规定行*执法评议考核可以采取多种形式征求社会意见，第十八条规定行*执法监督特别调查组可以邀请社会主体参与其中。在此基础上，建议在国家立法层面增加行*系统内部监督与外部监督的对接规定，明确规定行*执法“三项制度”实施的监督和保障措施，行*执法监督机关对社会监督意见的反馈时限，以及社会主体所出具的鉴定、检验、评估等意见的法律地位，真正将社会监督融入行*执法监督体系。以行*监督与社会监督的高效协同发展为支撑的行*执法监督体系的建立，是提升行*执法“三项制度”监督治理效能的重要保障。风险治理、综合治理及监督治理效能，共同构成提升行*执法“三项制度”实施效果的支撑体系，也是提升行*执法总体效能与保障人民合法权益的重要力量。
来源：民主与法制时报
作者：任颖