当前，在以分级管理为主的统一市场监管体制下，如何科学配置职能，强化工作衔接，形成上下协调、运转高效的工作运行机制，是市场监管部门面临的重大现实课题。
正确处理层级管理与属地管理的关系，优化职能配置，理顺权责关系，不但事关市场监管效能的发挥，也将深远影响市场监管体制的巩固和发展。
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当前地方市场监管亟待破解的问题
地方市场监管体制改革完成一年多来，初步显现出优化、协同、高效的改革效应。在属地管理体制下，地方市场监管部门受地方*府和上级部门的双重领导。上级部门掌握“事权”，对下级部门进行业务领导；地方*府掌握“人财物”权，可以对本级市场监管部门工作深度管理。这种情况下，地方市场监管部门如何实现层级管理与属地管理的科学衔接，面临一些较为迫切和必要尽快解决的难题。
（一）职责边界和监管事权如何界定划分。市场监管部门职责边界和监管事权划分，需要在上下层级之间、同层级内设机构之间两个维度进行界定。
从上下级维度看，市场监管职责重心逐渐下移。地市、县区两级市场监管部门为具体执行层级，承担直接面向市场主体和群众的监管、执法、服务、维权等职能。《市场监督管理行*处罚程序暂行规定》第七条规定：县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行*处罚案件，法律、法规、规章规定由省级以上市场监管部门管辖的除外。但在现实中，地方各层级市场监管部门行使事权不够明确，在强化属地管理的*策语境下，监管事权向下级局无限下压集中。如企业公示信息“双随机”抽查工作，对地市局登记企业的抽查，往往由于企业位于县内、远离市驻地，而委托县级局代为实施检查。有的地方压缩市场监管部门机构编制，出现职能增加、人员反而减少的现象，从市场监管部门抽调人员参与地方临时性工作的现象较为普遍，大气污染、环境整治、创城、扶贫等工作经常安排市场监管人员参加，更加剧了工作矛盾。有的地方简单推行网格化管理，监管资源与监管重点不匹配，食品安全协管员作用发挥不明显。
从同层级内设机构维度看，监管与处罚出现“两张皮”。最突出的问题就是机构改革后，市场监管行*处罚权统一由县级以上市场监管综合执法机构行使，从事监管工作的科室没有行*处罚权，日常监管与行*处罚如何衔接较为模糊，工作协同、信息互通不畅。目前，有的地方已经将商务部门行使的行*处罚权集中到市场监管综合执法机构，监管、执法协同需要跨部门，更增加了协同和监管难度。
从最基层机构看，市场监管所压力增大。市场监管所在作为县级局的派出机构，在县级局领导下从事辖区市场监管基础性工作，在县级局确定的权限范围内以县级局的名义实施行*处罚。当前，《市场监督管理所条例》尚未出台，县级局往往将大量监管、维权职责下放到市场监管所行使，而市场监管所编制人员经费保障不足，承担了与其能力不相适应的产品质量、药品安全、特种设备安全等监管职责，责任和压力陡增，形成了“上面千条线、下面一根针”的困境。
（二）业务指导与属地领导如何协调统一。市场监督管理职能主要属于地方事权，强化属地管理有利于压实基层市场监管部门责任，防范市场风险，维护正常市场秩序，营造良好消费环境。年，市县工商、质监、食药监部门管理体制由垂直管理改为分级管理，有效强化了属地管理。机构改革后，市场监管部门实行分级管理，市县两级市场监管局作为同级*府的组成部门，在人财物管理、工作考核等方面受当地*府领导，“围着地方指挥棒转”的特征明显，上一级市场监管部门仅限于业务指导，话语权受到限制，一定程度上影响了上下贯通、有力有效执行，履职重点把握不准，甚至出现“越位”“错位”现象。例如有的县级局职责范围内的工作，能够纳入地方*府《*府工作报告》的事项，仅限于文明城市创建中负责农贸市场管理等，市场监管职能出现层级弱化、边缘化。有的地方甚至出台企业“宁静日”制度，采取“一刀切”的简单方式限制执法检查，“双随机、一公开”的监管方式受到制约。有的地方片面强调属地管理，在乡镇层级试点综合执法体制改革，以市场监管所为主体组建乡镇综合执法队伍，严重影响了市场监管职责履行，也不符合中央“加快乡镇*府职能转变步伐，着力强化公共服务职能”的决策部署。中央要求强化竞争*策的基础性地位，全面落实公平竞争审查制度，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量*策。当前竞争*策在市县层面还没有得到应有的重视。有资料显示，年上半年全国91个城市制定出台网约车管理办法，对当地网约车轴距、排气量等市场准入条件做出限制性规定，但是没有一个城市主动公开说明是否进行过公平竞争审查。
（三）督查考核和绩效评价如何科学实施。实施科学的督查督办和绩效考核，是推动工作落实的有效手段，也是奖优罚劣，调动各层级积极性的前提条件。市县两级是推进市场监管职责落实的关键层级，有些地方*府对部门的年度综合考核制度设计，往往更加突出经济发展、社会稳定等方面，基层*建、招商引资等被赋予较高分值，市场监管部门大量职责，如维护市场秩序、促进公平竞争，提升质量水平，在很大程度上属于“潜绩”，在考核指标体系中市场监管业务指标分值偏低。如某市年度市直部门综合考核指标千分制体系中，业务职责分值只有分，难以形成鲜明导向。市对县的综合考核中，涉及市场监管的指标设置不足，少有的保留指标如食品药品安全，设置为负面指标，只要不出现食品药品安全事件就不扣分。上级市场监管部门对下级市场监管部门的绩效评价机制不完善，导致对下绩效考核缺失，基层“干好干坏一个样”。
（四）权力监督制约机制如何健全完善。行*权力运行制约和监督体系建设是一项系统工程，涉及*内监督、人大监督、民主监督、行*监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等各个方面。加强*府内部层级监督是最直接、最有效的监督方式之一。当前，上级市场监管机关对下级机关的监督机制不健全，还没有建立常态化监督制度，没有做到日常监督与专项监督相结合，监督频率和覆盖范围较窄。受限于监督权限，对于受理举报投诉涉及下级部门履行职责问题的，往往需要转交下级*委*府有关部门作出处理决定。市场监管领域约谈制度不健全，缺乏像安全生产、生态环境保护等领域的巡查、监督、约谈、问责机制。有的地方落实食品安全“四个最严”要求手段偏软，标准、监管、处罚、问责始终难以达到最严。
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破解当前困境的思考
在现代行*管理理念下，市场监管属地责任和层级管理都有合理性，也都有不足，关键问题是如何平衡二者关系。当前，要坚持优化协同高效原则，突出问题导向，着眼健全市场监管事权衔接机制，理顺层级管理与属地管理的关系。
一是优化市场监管层级职能配置。依法科学划分不同层级市场监管事权，重点是省、市、县三级事权划分，梳理各行*事权设定的法律、法规、规章依据，以及行*事权归属依据，形成行*事权内容基本完整、履职依据法定严谨的市场监督管理行*事权清单。坚持合理划分行*事权，以确保市场监管职责全面履行为目标，综合考虑行*事权的性质、专业程度、风险等级和各级市场监管部门执法资源分布情况，合理分层分类划分行*事权，防止片面强化“属地管理”导致监管事权层层下压，造成县级局和市场监管所不堪重负。尽快出台《市场监督管理所条例》，明确市场监管所为县级局派出机构的定位，防止地方在机构改革中擅自改变市场监管所管理体制，削弱市场监管基础。同时，支持地方*府推行“街乡吹哨、部门报到”模式，赋予乡镇*府执法召集权，创新基层治理的有效实现路径。药品生产监管、特种设备安全监察等领域，应强化县级局职责，实行专业监管，不宜简单下压到市场监管所。理顺行*事权衔接机制，特别是在市场监管综合执法改革等过程中，加快日常监管与行*执法的衔接，防止日常监管和行*执法彼此割裂，提升基层综合执法能力。在县级局探索市场监管综合执法机构执法人员与相关科室、所人员协同开展监管执法工作。
二是强化业务指导工作协同。省、市两级市场监管部门把统筹谋划、业务指导、推进落实作为重要职责，强化系统思维，正确认识各项职责的逻辑关系，实行一盘棋谋划、一体化推进，加强对下级部门的业务指导，切实预防和纠正基层市场监管职能弱化、泛化、边缘化问题。以科学理念引领基层工作，加快构建以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，重点推进固根基、补短板、强弱项、利长远的工作，加快推进信息化手段运用，整合市场监管部门应用的业务系统，实现企业登记注册、行*许可、日常监管、风险监测（质量抽检）、行*处罚、投诉举报等数据信息的统一归集，并进行多维度分析利用，精准指导监管工作。充分发挥市场监管、消费维权、食品安全等部门协作机制作用，加强与相关部门的协作配合，形成共同目标指向和监管合力。
三是科学实施绩效考核奖惩。增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性。强化市场监管职能表达，向社会各界推介市场监管工作在优化营商环境、规范竞争秩序、促进经济转型、保障放心消费等方面的重要职责和作用。争取地方*委*府对市场监管工作的重视支持，将市场监管工作纳入*委*府对下级的综合考核指标体系。改进督查考核方式方法，以市场主体和群众的感受作为重要标准。总结推广先进地区做法，推进市场监管、质量安全、市场秩序等指数，多维度采集数据信息，以指数评价实现对市场监管工作成效的科学衡量。在市场监管部门内部，探索建立差异化考核评价办法，形成简约规范的工作考核体系，扩大督查考核结果运用，形成鲜明导向和有效激励。
四是完善权力监督制约机制。按照“尽职照单免责、失职照单问责”原则，建立健全履职监督和责任追究机制，及时纠正不合法、不正当的行*行为，推进执行权、监督权既相互制约又相互协调。优化和发展“条块结合”的实现形式，在干部选拔任用、专项经费保障转移支付、考核奖惩等方面，适当强化上级市场监管部门的话语权。建立市场监管约谈制度，参照安全生产、环境保护等领域约谈规定，出台《市场监管行*约谈规定》，由总局、省局约谈未履行市场监管领域监管失职或者履行职责不到位的市县*府、市场监管部门有关负责人，进行告诫谈话、指出问题、提出整改要求，督促整改到位。
正确处理层级管理与属地管理的关系，健全市场监管事权衔接机制，是一项系统工程。应当以市场监管“十四五”规划编制为契机，总结、提升、固化切实可行的做法，积极构建职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效的运行机制，推动市场监管体系和监管能力现代化。
（作者系山东省临沂市市场监管局高洪方、宋红雨）
发布单位：中国工商出版社新媒体部（数字出版部）
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